行政非诉执行监督，是指人民检察院依法对人民法院行政非诉执行活动的监督。从目前司法实践来看,人民法院对行政非诉执行案件审查标准把握等方面的原因,此类案件执行效果并不尽人意。检察机关强化对行政非诉执行案件的监督,对于维护社会公共利益、促进依法行政、规范非诉执行活动具有重要意义。笔者结合行政非诉执行案件办理情况,对基层检察院目前在实践中的监督要点及难点略作探讨。

一、行政非诉执行案件的概念及特点

行政非诉执行案件，也有学者称之为非诉行政执行案件，它是指人民法院依照有关法律规定而根据行政机关的申请，对未经诉讼的具体行政行为进行受理、审查和执行的案件。《行政诉讼法》第九十七条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”，该条规定确立了我国行政强制执行制度的基本格局，即：具体行政行为原则上由行政机关申请人民法院强制执行；只有在法律、法规有特别授权时，行政机关才享有自行强制执行的权力。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行诉法解释》）对行政非诉执行案件的申请、审查、执行等作了更为具体、明确的规定。

从行政非诉执行案件的概念及相关法律规定可以看出，其有以下特点：

1、行政非诉执行案件的执行机关是人民法院，而非行政机关。虽然行政非诉执行案件的执行对象是具体行政行为，执行申请人也为行政机关，但行政非诉执行案件强制执行权的享有者不是行政机关，而是人民法院。特别需要注意的是，《行政强制法》第五十四条对该类案件管辖权作了明确规定，该类案件由被执行人所在地的基层人民法院受理执行，涉及执行不动产的案件，由该不动产所在地的基层人民法院受理执行。

2、行政非诉执行案件的执行根据应该是行政机关作出的具体行政行为。该具体行政行为没有进入行政诉讼，未经人民法院裁判且已经发生法律效力。

3、行政非诉执行案件的执行申请人是行政机关或行政裁决确定的权利人。一般情况下，行政非诉执行案件的执行申请人应为行政机关；特殊情况下，非诉行政案件的执行申请人也可以是生效具体行政行为所确定权利人或者其继承人、权利承受人。《行诉法解释》第九十条规定：“行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定”。

4、行政非诉执行案件执行的前提是公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不提起行政诉讼，又不履行具体行政行为所确定的义务。只有这两个条件同时具备时人民法院才能强制执行行政机关作出的具体行政行为。

二、从程序上审查需要注意的监督要点

程序正义视为看得见的正义，只有经过了公平、合理的程序，才有可能得到正当的结果。因此，检察机关在审查监督行政非诉执行案件时，必须注重案件程序的正当性、合法性，具体来说需要注意以下几点：

1、申请执行期限问题

《行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”；《行诉法解释》第八十八条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出，逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”。

这里“三个月”和“180天”存在冲突，笔者认为：《行诉法解释》实施在前，《行政强制法》颁行在后，其立法用意是督促行政机关及时尽早行使权利，同时根据上位法优于下位法、新法优于旧法的原则，应当适用上位法的最新规定。因此行政机关申请期限存在冲突的，应依据《行政强制法》的规定适用三个月期限。

2、书面催告程序

《行政强制法》第五十四条规定了行政机关催告义务，即行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务，催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关才可以向人民法院申请强制执行；第三十五条规定了行政机关催告应当以书面形式作出，并载明了履行义务的期限、履行义务的方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权。故而在审查时应该注意行政机关是否履行了书面催告义务。

3、法院在法定期限内须作出书面裁定

《行政强制法》第五十六条第一款规定：“人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理。”；第五十七条规定：“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。”；第五十八条第二款规定：“人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。”。上述三个规定皆为对法院的强制性规定，法院对此规定不得作出任何变通，即法院受理与否、执行与否必须作出书面裁定，不得在法定期限内以不作为的方式搁置行政机关的申请。因而在审查时，务必注意法院办案的法定期限及是否作出了书面裁定。

4、人民法院对行政处罚裁定准予强制执行后，是否需要行政机关二次向人民法院申请执行

有这样一个案例：2017年4月5日，申请执行人A国土局对被执行人非法占用土地的行为作出行政处罚决定后，被执行人并未在法定期限内履行。7月21日，A国土局向A县人民法院申请强制执行。同年8月23日，法院作出了准予强制执行的裁定。2019年7月16日，A国土局就该案再次提出执行申请，2019年10月24日法院作出结案通知书，对罚款执行完毕。

笔者认为，本案中A县法院在作出准予强制执行裁定后并未及时将该案移交执行局执行，导致申请执行人再次申请执行，该案在执行过程中存在违法情形。理由如下：

《行诉法解释》第一百六十条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定……,需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”；《最高人民法院关于人民法院办理执行案件若干期限的规定》第一条规定：“被执行人有财产可供执行的案件，一般应当在立案之日起6个月内执结；非诉执行案件一般应当在立案之日起3个月内执结。”；《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》第十三条规定：“行政非诉案件、行政诉讼案件的执行申请，由立案机构登记后转行政审判机构进行合法性审查；裁定准予强制执行的，再由立案机构办理执行立案登记后移交执行局执行。”。根据上述规定，非诉执行案件由行政庭自受理之日起三十日内作出是否准予执行的裁定；裁定准予强制执行的，由立案机构移交执行，执行局应在立案后三个月内执结。

在本案中，A县法院行政庭在作出了准予强制执行的裁定后并未及时将案件移交执行局执行，导致申请执行人A国土局时隔两年之久再次提出申请后才对该行政处罚执行完毕。上述情形存在下列问题：一是未在执行立案登记后三个月内执结本案，存在执行超期限情形；二是这种现象也反映出法院可能存在压案不执、选择性执行、或久拖不执等，这样既损害了行政机关行政处罚的权威性、严肃性，也造成了人民群众对司法公正、司法权威的质疑。

三、从实体上审查,行政非诉执行案件能否适用和解

在审查行政非诉执行案件时，不仅要审查程序是否符合法律规定，而且要进行实体审查。

有一案例：申请执行人B国土局针对被执行人非法占用土地行为作出罚款8000元的行政处罚，被执行人逾期未缴纳罚款，B国土局申请B县法院强制执行。B县法院以被执行人经济困难为由，征得B国土局同意后，作出执行裁定书：“双方达成和解执行协议，由被执行人一次性缴纳罚款5000元，本案对罚款执行完毕。”被执行人一次交纳了5000元后，该案执结。

在这起行政非诉执行案件中，人民法院以和解方式结案，合法否？行政非诉执行案件能否适用和解呢？非诉行政执行案件的执行能否以和解方式结案，在理论界一直存有争议。笔者认为，行政处罚类行政非诉执行案件不能适用和解制度。理由如下：

《行政诉讼法》第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这一原则理应在非诉执行案件中得到贯彻执行。法律之所以这样规定，首先是因为行政法律关系是一种纵向的管理与被管理的关系，这种特殊的指挥、命令与服从关系，也使得行政相对人在行政行为合法的前提下只能无条件执行，而不得提出超越法律规定范围外的其他要求。对于行政机关而言，依法行政处罚既是其权力也是其职责，其不得随意处置或放弃国家和社会的公共利益，否则就意味着失职渎。这与民事法律关系双方当事人在法律许可范围内有权处分自己诉讼权利的民事执行制度是不同的；其次，当事人对行政处罚决定负有依法自觉履行义务，当事人逾期不履行正是对国家公信力、拘束力、执行力的抗拒和破坏。行政非诉执行是确保行政处罚实施的最后一道防线，就是要借助法院强制执行来保障行政处罚的法律效力，维护行政管理秩序及权威，提高行政效率。具体行政行为一旦进入非诉执行程序，人民法院只能对具体行政行为是否合法进行审查，在合法与违法之间不存在第三种选择，人民法院无权减免被执行人的罚款。否则不仅有损于行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力，并且有损于行政执法的严肃性和权威性；再次，只有在以下几种情况下，行政处罚才能依法被修改或者变更：行政机关发现所作的行政处罚在认定事实或者处罚依据上有错误；上级行政机关发现行政违法或者显失公正；经行政诉讼或者行政复议行政处罚被撤销或者变更；各级人大及其常委会或者人民政府组织在行政执法检查中发现并认定有错误。否则，行政机关无权对自己作出的行政处罚随意修改或者变更。

当然，本案中若被执行人经济确有困难的，B县人民法院可以依据《行政处罚法》第五十二的规定作出中止执行裁定，待有执行条件时恢复执行。